Sistema público de Seguridad Social: un sistema piramidal insostenible
Fernando Sicre Gilabert
Doctor en Ciencias Económicas y Doctor en Derecho.
Inspector de Trabajo y Seguridad Social.
Nunca debieron cambiar de nombre al Ministerio, casi siempre llamado Ministerio de Trabajo y Seguridad Social. Y tiene una razón. Un Sistema de Seguridad Social como el que tenemos, se sostienen con la actividad de los sujetos dados de alta en cada momento. El sistema financiero de reparto consiste en eso: lo que se ingresa con las cuotas de los sujetos obligados, se gasta en el ejercicio en concepto de prestaciones y gastos de gestión. La penúltima tontería de un gobierno frívolo es hacer que dos departamentos distintos gestionen dichas materias. La relación jurídica que nace como consecuencia de la actividad por cuenta propia o ajena, calificada de “principal”, condiciona la relación jurídica “subsidiaria” de aquella propia de Seguridad Social, que condiciona el alta en cualquiera de los regímenes que lo conforman. Asistimos atónitos a los desconciertos en la gestión de ambos ministerios, por la implementación de políticas que no permiten la gestión de las causas-efectos de las políticas que, debieran de tener como finalidad principal la creación de empleo que posibilite la financiación del Sistema de la Seguridad Social.
Urge encontrar un sistema de pensiones que, siendo coherente y razonable, sea apto para tomarlo como modelo del español, que pasa por un momento muy complicado en cuanto a sus sostenibilidad y adecuación de las diferentes prestaciones que comprende, habiendo entrado en una situación de total desequilibrio, que exige la adopción de importantes reformas. Y creo haber encontrado ese sistema. El sistema sueco de pensiones. Desde antaño Suecia es conocida como paradigma del estado de bienestar. Pero, en la década de los noventa, las políticas socialdemócratas aplicadas entonces, incurrían en un déficit público presupuestario crónico que rondaba el 13% del PIB, lo que dirigía al país al colapso. Todos, políticos, empresarios, sindicatos y la sociedad sueca fueron conscientes del problema y tomaron la decisión inequívoca de darle solución al entuerto que quitaba el sueño a los ciudadanos. Además, esos desequilibrios económicos, arrastraron al empleo, con tasas de desempleo que sobrepasaron el 11%, en un país acostumbrado al pleno empleo. Al final la situación devino insostenible, quedando patente la imposibilidad de mantener el sistema social implantado. Y en 1998 se dispusieron de las bases legislativa para iniciar el tránsito hacia la sostenibilidad del sistema, lo que exigía también gestionar adecuadamente el resto de los desequilibrios, sobre todo, los atenientes a la deuda, déficit y al mercado de trabajo, donde se implantó un régimen de flexiseguridad. modelo de organización del mercado de trabajo mediante políticas proactivas por parte del Estado. El objetivo de este modelo es lograr un mercado de trabajo flexible, que garantice la protección social de los trabajadores y contribuya a que sea más reactivo, inclusivo y competitivo. Pues bien, el segundo pilar del sistema sueco de pensiones, equivalente al sistema de reparto español, tiene como principal característica una pensión relacionada directamente con las cotizaciones que se hayan efectuado durante la vida laboral del trabajador. Se puede abonar a partir de los 61 años, pero el trabajador puede seguir trabajando con normalidad hasta la edad de los 67 años, momento “ordinario” para su percibo, aunque el trabajador, previo acuerdo con su empresario, pueden acordar el mantenimiento de la relación laboral, a partir de la fecha. Y este es ahora el meollo de la cuestión en España.
Las cotizaciones sociales, esto es, las contribuciones realizadas por empresarios y trabajadores con objeto de financiar la Seguridad Social constituyen una de las principales fuentes de ingresos de las administraciones públicas en España. Más del 90% de los ingresos totales del sector público español se obtiene a partir de tres fuentes de financiación, siendo las cotizaciones sociales la que cuantificada excede de las otras dos, representada la primera de ella por los impuestos sobre la renta de las personas físicas, el de patrimonio, y de sociedades. El otro pilar lo constituye aquellos ingresos que provienen de los impuestos sobre la producción y las importaciones, comprendiendo las figuras impositivas del impuesto sobre el valor añadido, amén de los llamados impuestos especiales.
Hay una evidencia del tránsito operado a partir de la crisis de 2007, en relación con los colectivos que han salido perjudicados y de aquellos que han salido beneficiados, en lo concerniente al poder adquisitivo de sus fuentes de ingresos. Estos últimos son los pensionistas del Sistema de la Seguridad Social. Los grandes perjudicados han sido los trabajadores por cuenta ajena, cuyos ingresos se han visto mermado de manera sustancial. Además, las nuevas incorporaciones al mercado de trabajo desde entonces han tendido a salarios inferiores, debido al exceso de oferta del factor trabajo y a las posibilidades de la reforma laboral, cuyo fundamento ha girado en la búsqueda de la competitividad empresarial, sobre la base de la productividad del factor trabajo. Ya que se ha entendido que el principal mecanismo de bienestar social es el empleo, que además condiciona financieramente el resto de los instrumentos que comprenden el llamado estado del bienestar.
Desde finales del año 2012 y comienzo de 2013, ya en plena recuperación económica, generándose empleo a un ritmo muy importante en el contexto europeo, responde a empleos con salarios más bajos que los que existían en el período anterior a la crisis. Esto explica que el sector que ha tirado de la demanda de productos y servicios ha sido el sector exterior, llegando en su momento álgido a representar más del 36% del PIB. Y ello se ha debido a la alta competitividad de la economía española y por ende de sus empresas. Competitividad basada en la alta tasa de productividad del factor trabajo, basada en parte en la cuantía salarial.
Considero inoportuno, considerando el nivel de renta per cápita en España, incrementar de forma generalizada los impuestos y en su caso las cotizaciones sociales. Quizás sería deseable decidir en primer lugar el nivel de gasto público sobre PIB optimo, teniendo en cuenta nuestras circunstancias estructurales, económicas y sociales y sobre ello, determinar el nivel óptimo de ingresos públicos y la composición de estos. Ya que no existe ningún tipo o fórmula matemática que nos permita determinar cuál debería nuestra presión fiscal idónea teniendo en cuenta nuestro nivel de renta. Lo cierto es que la presión fiscal y el esfuerzo fiscal en España son de las mayores de Europa. Pero, lo cierto es que las decisiones de política económica adoptadas por el gobierno desde 2018 es exactamente lo contrario a lo que exige la prudencia en contextos de mercado en el que nos vemos inmersos. Tan es así, que la productividad española sigue cayendo, lo que dificulta apuntalar el sistema de pensiones desde la perspectiva de sus ingresos, ya que la financiación del sistema con las cuotas de los sujetos obligados presupone un mercado de trabajo robusto en su doble dimensión de alta tasa de población ocupada y altos ingresos, que, traducidos en la base de cotización, posibiliten hacerse cargo de la ingente cantidad de gastos que genera el sistema.
El problema más acuciante de naturaleza pública que hoy padecemos es afianzar de verdad el sistema de pensiones. Nadie se atreve a hacerlo y eso justifica que el déficit generado durante el año 2024 supera los 50.000 millones. Nuestros males como sociedad se centran en el déficit público (incluso en momentos de crecimiento como el actual el déficit es incontrolable) y la alta deuda pública, lo que se agrava con la deuda del sistema de pensiones, hacen que la vulnerabilidad de nuestra economía cada vez sea mayor. Por lo tanto, se exige medidas concretas que permitan tomar la senda del equilibrio presupuestario de las cuentas del sistema de Seguridad Social. Precisamente, con la intención clara y manifiesta de tomar decisiones de política económica que, encausaran las reformas necesarias para la sostenibilidad del sistema, fue la promulgación de la Ley 23/2013, de 23 de diciembre, reguladora del Factor de Sostenibilidad y del Índice de Revalorización del Sistema de Pensiones de la Seguridad Social. El factor de sostenibilidad es el eufemismo ahora utilizado para recortar la pensión de jubilación y ajustar el coste de la misma a las nuevas circunstancias originadas por el aumento constante y progresivo de la esperanza de vida de los españoles, cifrado en la actualidad en 79 años para los hombres y 83 para las mujeres. El factor de sostenibilidad es una revisión del sistema de pensiones que posibilitará su adecuación permanente a las circunstancias económicas y demográficas de cada momento, dado el sistema financiero de reparto. Los cálculos existentes suponen que cada diez años, la esperanza de vida aumenta en un año. El factor de sostenibilidad será el fundamento de los ajustes financieros del sistema público de pensiones y posibilitará su viabilidad en el tiempo, siendo necesario para ello su revisión de forma periódica y permanente. Entre otros elementos se actualizarán cuando sea necesaria la edad de jubilación, el período obligatorio de cotización y el período de cálculo de la prestación, ajustándolo a toda la vida laboral del beneficiario y por lo tanto relacionándolos a sus propias bases cotizadas durante toda su vida. La primera estimación realizada con la modificación legislativa prevista supondrá un recorte del 0,5% del PIB durante cinco años, lo que supondrá un ahorro de gasto en la pensión de 5.000 millones. Es evidente que ese ahorro supondrá un recorte equivalente en la pensión por el mismo importe. Eso es obvio, pero también absolutamente necesario. El problema que nuestro país padece de déficit y deuda debe solucionarse por la reducción del gasto, posibilitando de esta forma la mejora de las dos magnitudes indicadas. El paulatino envejecimiento de la población es uno de los grandes problemas para un sistema financiero de Seguridad Social de reparto como es el caso español. La proyección demográfica de la población española se asienta sobre la base de asignar una esperanza de vida cercana a los noventaicinco años a los ciudadanos que ahora tiene cincuenta años. Ello supondrá que habrá muchos más ciudadanos cobrando la pensión y por mucho más tiempo. A medio y largo plazo la situación será insostenible, si no se acometen importantes reformas. La previsión hecha para el año 2050 es que el número de pensionistas duplicará al de cotizante, proyectando los requisitos actuales para causar derecho a la pensión. Extrapolando la situación al contexto macroeconómico, supondrá que el gasto en pensiones de jubilación pasará del actual 8% al 18% del PIB.
Las previsiones demográficas en España, la encumbra a un auténtico problema de Estado. Tanto en lo concerniente a la situación de las pensiones en general y la de jubilación en particular. El problema se acrecienta cuando el sistema financiero que le sirve de base al sistema de Seguridad Social es el de reparto. Se fundamenta éste en el principio de solidaridad intergeneracional. De ahí la imperiosa necesidad de modificar el sistema financiero tal y como hoy es conocido. Es decir, pasar del sistema de reparto puro hoy existente, a uno que compagine la existencia prevalente del de reparto con otro de capitalización, con la tendencia de que este último tenga una repercusión en el sistema global de un 30%. La entrada en el sistema financiero de la Seguridad Social española del sistema de capitalización, deberá se progresivo y exigirá sin duda un sobreesfuerzo a los trabajadores-cotizantes actuales y futuros, sobre la base y fundamento de que una parte al menos de sus cotizaciones sociales, incluidas las de desempleo, debieran ser consideradas auténticos salarios diferidos, que se capitalizarán y determinarán una renta individualizada que garantizarán el percibo futuro de la pensión, en al menos la cantidad capitalizada, que determinará una renta individualizada, en términos similares al funcionamiento de los fondos de pensiones. De esta forma se crea un sistema en el que la percepción de la pensión ya no dependería al menos en su integridad del concepto de “solidaridad de la generación” existente en cada momento, base del sistema financiero de reparto.
Las medidas legales adoptadas durante el año 2024 no han supuesto el control y minoración del gasto en pensiones. Sólo se han tomados medidas en aras a incrementar los ingresos del sistema, incrementando la presión fiscal (aplicada al factor de producción trabajo) de manera generalizada a través del Mecanismo de Equidad Intergeneracional, incluido en la Ley 21/2021, consistente en una cotización adicional a las ya existentes, que busca equilibrar las contribuciones económicas entre generaciones. Desde la perspectiva de la determinación del tope máximo de la base de cotización, el artículo 80 del RDL 9/2024, de 23 de diciembre, por el que se adoptan medidas urgentes en materia económica, tributaria, de transporte, y de Seguridad Social determina la forma de fijar la misma en tanto no haya LPGE, determinándose su cuantía aplicando el porcentaje previsto para la revalorización de pensiones al que se sumará el establecido en la disposición transitoria trigésimo octava del texto refundido de la LGSS. Se cuantifica en 4.909,50 €, lo que denota una distancia cada vez mayor entre la base de la cotización y la prestación máxima, pudiéndose calificar la situación como cercana al carácter confiscatorio del sistema. Situación salvada por la ambigüedad calculada por el TC que afirma “la dificultad de situar con criterios técnicamente operativos la frontera en la que lo progresivo o, quizá mejor, lo justo, degenera en confiscatorio”, en los términos dispuestos para el IRPF por dicho tribunal en SSTC 14/1998, 150/1990, y la 295/2006 de 11 de octubre. Además, el artículo 19.bis del Real Decreto-ley 2/2023, de 16 de marzo, de medidas urgentes para la ampliación de derechos de los pensionistas, la reducción de la brecha de género y el establecimiento de un nuevo marco de sostenibilidad del sistema público de pensiones, en el marco de los dispuesto en el artículo 147.1 de la LGSS que prevé que, la cotización tenga en cuenta la remuneración total que se perciba, estableciendo una cuota adicional de solidaridad que varía en función del exceso de los rendimientos del trabajo por cuenta ajena sobre la base máxima de cotización establecida en la LGPE del correspondiente año, estableciendo a ese efecto tres tramos de rendimientos, a los que corresponde un tipo de cotización progresivo. Conforme a la disposición transitoria cuadragésima segunda, la cotización adicional de solidaridad se incrementará desde el año 2025 hasta alcanzar en 2045 el tipo definitivo.
Desde la perspectiva del gasto en pensiones, hay que resaltar los artículos 78 y siguientes del Real Decreto-ley 9/2024, de 23 de diciembre, por el que se adoptan medidas urgentes en materia económica, tributaria, de transporte, y de Seguridad Social, y se prorrogan determinadas medidas para hacer frente a situaciones de vulnerabilidad social, sobre revalorización de pensiones y otras prestaciones públicas, en tanto se apruebe la LPGE, con importante incremento del complemento por mínimos y en las pensiones no contributivas. La contributivas se incrementan en un 2,8%. A ello hay que añadir la promulgación del Real Decreto-ley 2/2023, de 16 de marzo, que regula múltiples situaciones tendentes a reconocer mejores derechos en orden a las prestaciones para la reducción de la brecha de género (todas ellas incrementarán el gasto del sistema, desviándose de los cánones originarios reguladores del sistema público contributivo de la Seguridad Social, que queda absolutamente desvirtuado desde la promulgación de la Ley 24/1997, de 15 de julio, de Consolidación y Racionalización del Sistema de Seguridad Social, en la que se establecía de forma congruente con su propio nombre, la separación financiera de la Seguridad Social, adecuando las fuentes de financiación de las obligaciones de la Seguridad Social a su naturaleza. En tal sentido, todas las prestaciones de naturaleza no contributiva y de extensión universal pasan a ser financiadas a través de aportaciones del Estado, mientras que las prestaciones netamente contributivas se financian por cotizaciones de empresas y trabajadores.
Por último, se observa que la IT sigue siendo un gran problema para el sistema y sobre todo para las propias empresas. Todo indica que hemos vuelto a la problemática que estalla en el año 1994 con la antigua prestación de ILT. En el año 1994 el principal problema de corrupción en España era la prestación de Seguridad Social denominada “incapacidad laboral transitoria” (ILT), cuantificado el fraude en medio billón de pesetas (datos de la Dirección General de Tributos). Además del gasto en prestaciones, la IT incide negativamente en materia de productividad del factor trabajo. Y ese retroceso en materia de productividad tiene un efecto directo, el retroceso en paralelo de la competitividad empresarial. Y este contexto negativo sobre la productividad y la competitividad, vuelve a ser considerado un gravísimo problema de Estado por el fraude en que incurre la Incapacidad Temporal. El absentismo vuelve a lastrar la economía española. Se decide entonces que las Mutuas de Accidentes de Trabajo gestionen la prestación económica de la reformada prestación de ILT por contingencias comunes (origen común de la misma), por la nueva de Incapacidad Temporal, creada por Ley 42/1994 (la ILT por contingencias profesionales: accidente de trabajo y enfermedades profesionales, siempre fueron competencias de las mutuas en toda su dimensión económica e instrumental). En su virtud, se otorgaba la posibilidad de la gestión económica, pero sin disponer de las competencias instrumentales relacionadas con las altas y las bajas relacionadas con esa prestación. Los Servicios Públicos de Salud la siguen ostentando. Lo que en el fondo impide responsabilizar a dichas entidades colaboradoras de las reales competencias que asumen, ya que se les impide los más básicos elementos de gestión. Para que todos lo entiendan, es como sí los bancos disponen de la capacidad de otorgar préstamos, pero es el Estado el que obliga a su concesión, sin perjuicio que los reembolsos sean gestionados directamente por la entidad financiera. Todo un disparate. Tamaño despropósito, exigió blindar entonces las competencias de la Entidad Gestora (INSS) en las Invalideces Permanentes. La Ley 22/1993, modificaba el articulado de la LGSS, y determinaba las competencias de las mutuas de accidentes de trabajo en materia de gestión instrumental de las altas y bajas en el caso de gestión económica de las contingencias comunes por incapacidad laboral transitoria, hoy IT, “siempre que una norma reglamentaria así lo dispusiera”. Desde 1994 se otorgó la posibilidad de la gestión económica, pero sin disponer de las competencias instrumentales manifestadas. Todo un disparate. Pues bien, el Estado sigue sin entrar en razón una vez más, haciendo las cosas a medias. El desarrollo reglamentario de la Ley de 1993 aún no se ha producido.
Ahora, la ministra de Seguridad Social saca la voz de alarma y se sobreentiende de su mensaje que es inasumible (eso se sabe desde la prehistoria de la Seguridad Social española) el pago proyectado en IT para el año 2024 que sobrepasará con creces los 25.000 millones €. Cifra que es inasumible para el sistema español de Seguridad Social. Pero también lo es para las empresas. Esta no sólo deja de producir bienes y prestar servicios, sino que incurre en un coste aproximado del 30% de la masa salarial, porque hay que seguir cotizando sin que el trabajador trabaje y produzca (motivo de caída de la productividad, si la conceptuamos como la cantidad de bienes producidos o servicios prestador por una economía que, además es índice determinante del bienestar de una sociedad.
La IT no está adecuadamente gestionada, porque quien paga no dispone de los instrumentos necesarios para responsabilizarse de la gestión. Situación que perdura desde la década d ellos 90. Se oponen a ello, primero los sindicatos, en segundo lugar, las llamadas mareas blancas. La propuesta ministerial de la “baja flexible” será un remedo absolutamente insuficiente, quizás bien intencionado, pero nada más. Lo acuciante es atajar el problema de fondo que, es otorgar las competencias instrumentales de altas y bajas a quien paga, o sea a las Mutuas colaboradoras en la gestión de la Seguridad Social. Los sistemas públicos de salud han demostrado una incapacidad manifiesta y preocupante en la gestión de las altas y bajas de la IT por contingencias comunes. Sí han dispuesto de todas las competencias en la gestión de las contingencias profesionales, ¿porque no dárselas en la IT por contingencias comunes?